通关改革的根本措施——口岸体系发展规划研究
大连海事大学交通工程与物流学院 李向文
摘要：本文针对我国口岸查验设施发展滞后于对外开放海港和空港建设发展的具有普遍性的问题。分析了我国口岸体管理服务系发展建设存在的主要障碍性因素和亟待解决的问题，提出了通关改革的根本措施——口岸体系规划的基本思路以及制定原则和技术方法，供业界讨论和有关部门参考。
关键词：大通关，口岸体系，发展规划
引言
口岸是国与国之间交往的门户，是一个国家（地区）经济发展和对外开放程度的标志，纵观全球，凡经济发达的国家和地区，无一不同口岸的发达和发展有关。国内外实践已经证明，开放型经济必须有与之相适应的口岸建设，口岸作为国民经济重要基础设施，与地方经济的发展紧密相关。
口岸查验设施发展滞后于海港和空港的建设发展，这是全国具有普遍性的问题。为推进我国口岸管理体制的改革，2001年，国务院批准建立由海关总署牵头，公安部、外经贸部、铁道部、交通部、质检总局、民航总局7部门参加的口岸工作部际联络协调机制。2002年5月，经国务院批准，在上海召开了“提高口岸工作效率现场会”，吴仪副总理出席会议并作重要讲话，明确要求各地政府要加强对大通关工作的统一领导，全面推行大通关制度。2003年，在中央经济工作会议上，温总理对口岸工作提出了“完善口岸管理体制，提高通关效率”的要求，并列为国务院2004年工作要点和《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》之中。
近年来，各地在口岸建设方面已取得了较大的成就，口岸的通关效率不断提高，为对外贸易做出了重要贡献。但是，由于历史的原因，口岸设施的硬件建设一直没有得到应有的发展，尤其是在人员编制、办公条件和生活设施等方面，既缺乏统一的长远规划，又缺少有效的调整机制；在形成大通关合力、口岸信息化建设、规范操作流程等方面仍有待进一步加强和改进。
1.1 口岸体系发展规划研究的背景
以欧、美、东亚世界三大工业基地为核心经济区，加上链接其间的全球三大国际干线航线周边地区，形成了世界核心经济带。东亚崛起加快其重心向亚太转移，而经济区全球化使港口成为取得生产要素最佳地域和融入国际商品（服务）市场的主渠道。由此，以航带港、港城腹地共荣、做大做强港口（口岸）这个战略制高点，成为包括中国在内世界各国（地区）的重要发展亮点。我国口岸建设普遍存在“拖着走”的被动局面尚未改变，受传统体制机制影响的主要的障碍因素和诸多深层次矛盾逐渐显现，都需要创新思路统筹规划加以解决，其中包括调整查验业务系统分口垂直执法和地方协调管理体制，建立促进内外合作互动、统一的风险管理协调机制，根本改变口岸系统分散建设的被动局面，探索构建集中与分散相结合的集约化、规范化、法制化口岸管理服务体系。
口岸体系发展规划是一个系统工程，其建设难度不可低估，但走好这一步，则预示着依托这种创新优势，将使地方经济在更大范围内加快脱颖而出大有作为。坚持以贴近需求服务为主导，以信息化为核心和先导优化口岸结构整合内外资源，以高科技发展应用为主要支撑手段，以海空港为重点，经过8-10年全面建设，使之做到链网结构空间布局合理，设施先进装备精良，精简高效管理科学，体制健全机制长效，密切协同无缝链接，贴近服务快速反应，务实创新充满活力，成为确保便利贸易、监管有效、贸易安全、物畅其流、人便于行、与国际物流接轨一流口岸。
1.2 编制口岸体系发展规划的意义
（1）口岸是城市发展、经济振兴的希望所在。口岸管理服务体系是促进口岸高效运作和协调发展的中枢平台，高起点、高标准营造口岸环境，亟待突破传统理念创新口岸体系。
（2）高起点、高标准建设国际航运中心的紧迫需要。根据国务院“大通关”建设的要求，口岸体系发展规划基本着眼点之一，是充分发挥海关、检验检疫、海事管理和边防检查等口岸管理部门在促进对外开放、区域协调、内外互动、形成合力，增强物流生产竞争实力和活力、营造和谐口岸环境等方面的关键性作用，为我国航运中心高标准、高起点、持续、全面建设，加快脱颖而出提供更有力的支持。
（3）深化实施“大通关”工程，探索解决深层矛盾的重要尝试。不断深化实施“大通关”工程是国家口岸建设坚持深化改革、扩大开放、务实创新服务经济、全面推进、重点突破的重要战略举措。“大通关”工程实施以来，各地、个查验部门采取了许多通关改革的措施，加强合作互动，努力缩短通关时间，口岸环境明显改善，取得一些成绩，但种种情况表明，不突破传统体制的局限，只能是权宜之计，一些深层次矛盾和问题将难以解决，需要创新思路、统筹规划、创新体制、创新机制、另辟蹊径，加快探索促进口岸一体化的新举措。
（4）扩大国家区港联动试点示范效应，重构区域经济新格局的战略要求。实施区港联动，将为率先建立自由贸易区、实现更大开放创造条件，将更加凸现口岸体系建设战略地位的作用，以增加政策优势和制度供给的驱动力，促进口岸与腹地互动共建物流大通道，并以此为依托，加快形成城市带增长极，推动区域经济发展新格局的重构。
（5）统筹规划协调发展，整合资源优化配置科学决策的重要依据。口岸是港口城市的最大优势。改革当前口岸各查验系统分散、分期庭院式发展建设模式，依据总体规划进行一体化建设，减少资源占用，降低监管成本，提高投资效益减少国家和企业负担，以盘活存量优化配置，重构链网合理布局、精悍组织合作互动，成为提高对外开放水平、增强城市竞争力的当务之急。
2我国通关改革现状、口岸环境存在的问题及原因分析
2.1我国通关改革的现状
与我国南方先进城市比，特别是与香港、韩国釜山等国际航运中心相比，我国大部分地方通关改革、口岸软环境还存在明显的差距。
一是服务意识不够牢固，一定程度上存在重监管、轻服务现象。特别是个别服务部门的一线工作人员，管制思想、特权意识很浓，主动为经济服务、为企业服务的意识与南方比还有差距。
二是协同作战能力不够强。由于口岸系统中直部门、中直企业多，部门受各个系统内部规定及利益约束较大，而部门间的横向联系较弱，对地方口岸存在实际问题解决难度较大，协同作战能力不强。
三是大通关“长效机制”没有形成。目前已经取得的成果，大部分是临时的、局部的改进措施和办法，而影响软环境建设的深层次的体制、机制、制度等问题没有从根本上得到解决。
四是口岸政策法规不健全。各口岸部门内部基本上还没有形成适应对完开放、国家物流、国际航运中心需要的政策、规定，尚没有对各部门、企业具有普遍约束、规范作用的完整的政策、法规；在船代、货代等领域至今还没形成公认的行为规范。
五是口岸及相关部门的待遇、办公条件不适应发展的需要，影响了相关部门工作人员的积极性、主动性，也妨碍了口岸环境质量的提高。口岸查验配套设施建设普遍滞后于港口主体工程建设，口岸查验人员编制严重不足，不能完全适应港口快速建设和发展的需要。这种突出的阶段性矛盾，已经成为制约口岸发展的瓶颈。
提高口岸工作效率与加强口岸管理并不矛盾，而是相辅相成，提高口岸工作效率必然要求规范口岸管理，从而有利于执法部门更严密地监督。目前，我国的口岸管理和运行效率与现代物流发展尚有一定的差距，口岸的发展重点不突出，区域优势不明显，在口岸管理上分兵把守、政出多门、条块分割，影响了口岸的工作效率。通过建立“大通关”机制，可以改变我国口岸传统管理模式，有利于整顿和规范进出口秩序，促进口岸管理各部门转变职能，改进服务，提高管理水平，形成适应我国社会主义市场经济发展需要的新的口岸管理和运行机制，从而提供与发达国家相类似的口岸服务。
2.2口岸建设薄弱环节和丞待解的主要问题
从根本上讲，由于受传统口岸思路理念，体制机制等影响和制约，我国口岸体管理服务系发展建设存在如下主要障碍性因素和亟待解决的问题。
（1）服务大局和自主创新意识亟待提高。口岸体系发展及服务体系发展建设必须坚持“发展是硬道理”，并尽快步入服从、服务于国民经济发展和加快改革开放基本国策的轨道上来。与之不相适应的集中表现，从直观上看是“重管理轻服务”，从根本上看是体制、机制、法制环境问题，关键在强化服务大局战略意识和自主创新意识；
（2）创新管理体制机制需求紧迫。一是部门分割、垂直领导为主的口岸分口执法和地方协调管理体制机制制约；二是庭院式自然经济建设模式的制约；三是港口分期建设和各查验单位跟进分散建设各类设施资源亟待统筹利用；四是随着新老港区功能转换，原有管理组织体制不相适应必须随之调整；五是传统分口把关致使人员编制捉襟见肘，亟待向科技要效率、要“编制”；六是现有1993年国家关于查验办公和生活设施建设相关法规标准业已不相适应，政策上出现真空，不利于调动口岸查验单位和工作人员积极性；
（3）构建口岸诚信体系促进内外合作互动势在必行。加强口岸内外合作互动风险管理，其中包括海关（口岸）与海关（口岸）、海关（口岸）与商界以及各查验业务系统合作互动，做强本地网，作大本土网，拓展国际网；
（4）建设“效率科技口岸”、“管理智能口岸”任重道远。一是建立“一站式”“一网式”综合服务平台成为当务之急。加快构建口岸信息公共共享综合服务平台，以整合重构，优化资源配置，减少重复建设，降低监管成本；二是需要加强科技研发和应用投入力度，加快口岸技术装备现代化进程；
（5）亟待创新工作制度，完善口岸各项支持保证系统。坚持实行“5+1天”工作制和“大通关”责任状办法，并为重点窗口单位（部门、岗位）试点“5+2”和“7×24”工作制准备条件；与此同时，要下大力强化口岸标准法规、政策法规、市场法规政策、社会支持系统建设，为大幅提高口岸软硬环境的量与质提供保证。
2.3口岸建设薄弱环节和存在问题的原因分析
我国口岸建设薄弱环节和存在问题的原因有管理体制的不顺，即各口岸查验部门各自为政、难以协调，监管模式、查验手段落后的落后，通关流程不畅，大通关措施大都是之计权宜、政府的形象工程，等等。但是，我们经过调查研究和分析认为，最根本的是缺乏对问题的深入、系统的研究，没有对口岸体系的发展、建设进行科学、统筹规划。致使口岸查验设施建设与服务体系建立严重滞后于港口的建设与开放，各查验单位的人员增编与办公用房建设已经形成了死结。一方面各查验单位的人员编制与办公用房等条件严重不足，另一方面，如果按照现行国家文件标准去增编，则口岸查验人员的数量将超过港口企业一线作业人员的数量，根本就不可能。事实上，国务院中编办近年来一直没有批准各地和各查验部门上报的人员增编计划报告。
3口岸体系发展规划概述
3.1 口岸体系规划有关概念界定
口岸：是供人员、货物、物品和交通工具直接出入国(关、边)境的港口、机场、车站、跨境通道等。
设施：是指使工作便利的办公、业务用房、环境或工具、设备。
体系：若干相互联系的事物构成的一个整体。
口岸设施：是指使人员、货物、物品和交通工具直接出入国(关、边)境的港口、机场、车站及监管场所或设备。
口岸体系：与口岸有关的事物构成的一个整体，包括硬件（设施）和软件（组织机构——各口岸单位、管理体制、运行机制等）。
口岸体系规划的定义：综合考虑相关因素，对口岸服务系统进行分析、构思、论证，作出全面安排，使资源得到合理配置，使系统能够有效运行，以达到口岸查验服务的预期目标。